Дело началось с того, что правительство стало таксировать корма наместников и волостелей, определять размеры судебных и других пошлин и определять порядок судопроизводства. С этой целью, не ограничиваясь обычными наказными списками наместникам и волостелям, оно стало издавать уставные грамоты для отдельных областей и уездов; позже стали вестись особые книги кормам в приказах. Кормления поделены были на две категории — с боярским судом и без боярского суда.
Наместники и волостели с боярским судом имели право решать дела об укреплении в холопство и о выдаче отпускных грамот, а также важные уголовные дела — о татях, душегубцах и всяких лихих людях — без доклада в Москву тем боярам, которым приказаны были эти дела, т. е. начальникам приказов Холопьего суда и Разбойного, а наместники и волостели без боярского суда не имели этого права.
В конце XV века, в 1497 году, издан был общий Судебник для всего государства, исправленный и дополненный затем в 1550 году. Судебник более подробно и тщательно определял порядок судопроизводства и размеры судебных пошлин, чем уставная грамота.