Но всего этого оказалось недостаточно. Наместники и волостели, как кормленщики, больше всего заботившиеся о сборе своих доходов и потому заинтересованные в умножение преступлений, не проявляли должной инициативы и энергии в ограждении обществ от разбойников, воров и всяких лихих людей. В Москву со всех сторон стали приходить жалобы местных обществ на нерадение и попустительство властей с просьбами о разрешении «самим меж себя обыскивати и имати разбойников и лихих людей». Правительство вняло этим жалобам, и уже в малолетство Ивана Грозного стали по всем городам большим, по пригородам и волостям выдаваться грамоты, коими предоставлялось «лихих людей обыскивати самым крестьяном меж себя по крестному целованью и их казнити смертной казнью, не водя к наместникам и их тиунам». Для этого общественного самосуда первоначально не было создано особых учреждений: дело должны были взять в свои руки наличные выборные власти, т.е. старосты, сотские, целовальники и т. д. Но затем, в начале 50-х го­дов, созданы были особые выборные власти для истребления воров и разбойников. Все землевладельцы уезда — князья, дворяне и дети боярские, духовные лица и крестьяне — должны были съезжаться вместе и выбирать особого губного старосту из местных дворян и детей боярских, а также губного дьяка; сотские люди, т. е. крестьяне, должны были со своей стороны набрать в помощь им губных целовальников. В тех случаях, когда выбор губного старосты не мог состояться по каким-либо причинам, его назначало само правительство. Все эти люди, составлявшие так называемую губную избу, и должны были разыскивать разбойников и профессиональных воров, судить их и казнить. В частных вотчинах избрание губных властей предоставлялось обыкновенно владельцу, причем старостой мог быть кто-либо из людей, служащих частному вотчиннику, его приказчик. Губные власти подчинены были разбойному приказу, который утверждал их в должности, давал им инструкции и контролировал их деятельность. Так народились в областях учреждения, которые можно назвать государственными в собственном смысле, которые преследовали исключительно интересы общества, а не отдельных лиц.