Итак, в текущем управлении государством московское правительство пользовалось услугами высших чинов военно-служилого класса, приказных людей — дьяков и подьячих, и выборных от посадских людей и крестьян. В трудные минуты, при решении каких-либо чрезвычайной важности вопросов, московские государи стали созывать советы всей земли — высшее, духовенство, военно-служилый класс и торгово-промышленный, преимущественно, конечно, высших разрядов или чинов. Первое совещание в этом роде было созвано еще великим князем Иваном Васильевичем III в 1471 году. Когда произошел у него разрыв с Новгородом, великий князь советовался сначала с митрополитом, с матерью и с «сущими у него боярами его», и, когда те поддержали его план идти на Новгород, он тотчас же «разосла по всю братию свою, и по все епископы земли своеа, и по князи и по боаре свои, и по воеводы и по вся воа своа; и якоже вси снидошася к нему, тогда всем возвещает мысль свою, что итти на Новгород ратию . И мысливше о том не мало . князь великий начят въоружатися итти на них, тако же и братиа его и вси князи его, и боаре, и воеводы — вся воа его» (Воскресен. и Никонов.).
Итак, поход на Новгород, который вовлекал Московское государство в опасность войны с Литовско-Русским государством (Новгород отдался перед этим под власть Казимира), решен был на совещании великого князя с высшим духовенством, братьями, боярством и воинством. Такие же приблизительно советы имел и царь Иван Васильевич после того, как он решил умиротворить государство и упорядочить управление после семнадцати лет боярского произвола и всяческих злоупотреблений.
Из речи, произнесенной царем на соборе 1551 года, видно, что в предыдущее лето состоялось собрание, на котором царь и бояре били челом высшему духовенству «о своем согрешении» и получили от него прощение в своих винах и благословение, — после чего царь со своей стороны бояр своих в прежних винах пожаловал, и простил, и завещал им со всеми христианами своего царства во всяких прежних делах помириться на срок; «и бояре мои все и приказные люди и кормленщики, — говорил царь, — со всеми землями помирилися во всяких делех». Тогда же царь благословился у духовенства исправить судебник, какова работа и была выполнена уже в июне 1550 года. Из всех этих указаний явствует, что в 1550 году было торжественное собрание боярской думы, освященного собора, бояр, кормленщиков и приказных людей и, быть может, также земских людей, на котором состоялось всеобщее примирение и постановление об исправлении судебника. В следующем году собирался «собор» для упорядочения церковных дел. Но этот собор по составу своему не был чисто церковным: на нем присутствовали также и бояре, и воины. Наконец, в 1566 году царь совещался со всем освященным собором, со всеми боярами и приказными людьми, с князьями, детьми боярскими и со служилыми людьми, с гостями, купцами и торговыми людьми по вопросу о том, продолжать ли войну с Литвой или мириться на предложенных условиях. Члены собора приговорили, что царю и великому князю городов Ливонской земли польскому королю «никак не поступитися и за то крепко стояти».
Под мнениями, поданными на соборе разными чинами, поставлены подписи, вследствие чего является возможным детально представить себе состав собора 1566 года. Из 374 членов собора 32 лица, оказывается, были духовные, 29 человек — думные люди, 33 приказных, 97 дворян первой статьи, 99 дворян и детей боярских второй статьи, 3 торопецких и 6 луцких помещиков, 41 человек торговых людей москвичей и 22 «смольнян». Сличив имена дворян первой и второй статьи с «тысячной книгой», т. е. со списком дворян и детей боярских, размещенных под Москвой и составивших чин «московских дворян», исследователи (Ключевский и Клочков) пришли к заключению, что привлеченные на собор дворяне были преимущественно те лица, которые были командирами дворянских полков и сотен, начальствующими лицами, исполнявшими военные и гражданские поручения правительства. А так как и из среды торгово-промышленного класса были привлечены преимущественно те лица, из среды которых рекрутировались финансовые агенты правительства — различные таможенные, кабацкие и другие головы (под «смольнянами» исследователи подразумевают московских же купцов, ведших торговлю с западом через Смоленск), то и собор 1566 года представляется совещанием правительства со своими собственными агентами, явившимися на собор по своему общественному и государственному положению, но отнюдь не по доверию и выбору избирателей. Ключевский распространяет этот вывод и на последующие соборы XVI века — 1584 и 1598 годов, хотя этому противоречит избирательное значение этих соборов и упоминание о выборных дворянах из городов на соборе 1598 года. Само собой разумеется, что еще с меньшей уверенностью можно распространить эти выводы на соборы 1550 и 1551 годов, состав которых смутно намечается в источниках.