Созданное в феврале 1922г. Государственное политическое управление при НКВД, заменившее ВЧК, в 1923г. выделилось из Наркомата внутренних дел и перешло в подчинение СНК. Вместе с ГПУ выделилась и обособленная репрессивная система, в которую вошли подведомственные ГПУ внутренние тюрьмы, изоляторы и концентрационные лагеря особого назначения, типа Соловецкого, организованного по постановлению СНК РСФСР от 2 октября 1923г. Деятельность этой системы базировалась на внутриведомственных актах, она не подчинялась общегосударственному законодательству, была исключена из поля зрения общественности.
У советской каторжной тюрьмы по сравнению с царской появилось одно существенное отличие- это специально подобранный штат администрации и надзора, главной чертой которого было чувство животной ненависти к «меньшевистской сволочи» и «христопродавцам».
Террор большевиков против политических противников имел целью уничтожить всякую возможность политической оппозиции, пресечь любые попытки инакомыслия.
Концентрационные лагеря росли и набирали силу, а нормативный акт, регулирующий их деятельность, появился только 7 апреля 1930г., когда СНК СССР принял официальное «Положение об исправительно-трудовых лагерях». Этот документ открывал одну из самых трагических страниц в истории пенитенциарной политики Российского государства. Авторитарная власть получила в свои руки «законный» инструмент для политического и экономического воздействия на общество -ГУЛАГ.
Лагеря находились в ведении ОГПУ, которое осуществляло общее руководство их деятельностью на основе внутриведомственных нормативных актов. ОГПУ наделялось неограниченной властью над судьбами заключённых, которые, попав в сферу его деятельности, фактически выпадали из юрисдикции действующего законодательства. Наряду с лагерями ОГПУ в стране продолжала функционировать карательная система НКВД РСФСР, куда входили так называемые «общие места заключения»: тюрьмы, исправительно-трудовые колонии, пересыльные пункты и т.д
10 июля 1934г. постановлением ЦИК был образован общесоюзный Народный комиссариат внутренних дел, в состав которого на правах Главного управления вошло ОГПУ. Структура НКВД СССР включала в себя Главное управление государственной безопасности, Главное управление рабоче-крестьянской милиции, Главное управление исправительно-трудовых лагерей и трудовых поселений, а также ряд других управлений и отделов. Несколько позже лагерное управление было переименовано в Главное управление исправительно-трудовых лагерей, трудовых поселений и мест заключения НКВД СССР. Этот главк , несмотря на многократные изменения его названия, всегда сохранял свою первоначальную аббревиатуру -ГУЛАГ. Эти пять букв стали зловещим символом жизни на грани смерти, каторжного труда и человеческого бесправия. Они дали название всей колониально-лагерной стране, в которой помимо своей воли жили и работали миллионы советских людей. Многие из них попали в ГУЛАГ по решению Особого совещания.
Этот внесудебный орган был образован при НКВД по постановлению ЦИК и СНК СССР 5 ноября 1934г. и просуществовал до сентября 1953г. Возглавлял Особое совещание сам народный комиссар, в качестве членов выступали его ближайшие помощники и заместители. Прокурор не входил в состав Особого совещания, но его присутствие на заседаниях считалось обязательным. Иногда он даже пытался вмешиваться в работу этого внесудебного органа. В каждом заседании Особого совещания рассматривалось от 200 до 300 дел, в последующие годы за одно заседание Особое заседание могло осудить и 789, и 872 , и даже 980 человек.
Первоначально полномочия Особого совещания были несколько ограничены: оно имело право в административном порядке, т.е. без суда и следствия ссылать, высылать, заключать в исправительно-трудовой лагерь на срок до 5 лет. Постепенно ограничения снимались и уже в начале 40-х годов Особое совещание обладало правом не только осуждать к 25-летним срокам заключения, но и приговаривать к расстрелу.
После террора 1937-1938 гг. количество смертных казней резко сократилось Наиболее распространённым видом наказания стало заключение в исправительно-трудовой лагерь на 10 лет. Поток заключённых, направляемых в ГУЛАГ, был мощным и беспрерывным. По официальной статистике, например, за 10 дней ноября 1940 г. в лагеря и колонии вывезли из тюрем СССР 59493 человека. К началу войны число заключённых в лагерях и колониях составляло, по официальным данным, 2,3 миллиона человек.